《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（中華人民共和國(guó)主席令〔1994〕第21號(hào)）第28條明確規(guī)定，發(fā)行債券除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券，不能通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資。這一規(guī)定剝奪了地方政府發(fā)行市政債券的權(quán)利。

當(dāng)然，中央政府約束地方政府直接發(fā)債也有其客觀原因，主要出于以下考慮：第一，擔(dān)心地方政府過度舉債，造成重復(fù)建設(shè)和債務(wù)危機(jī)，最終發(fā)行債券加重中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。地方政府的約束力被認(rèn)為是最值得重視的軟肋。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府的自我約束力不強(qiáng)，有著無限擴(kuò)大支出的偏好和沖動(dòng)。發(fā)行債券決策責(zé)任機(jī)制不健全和法律約束缺位是誘發(fā)這種不良現(xiàn)象的重要原因。此外，由于中國(guó)是單一制國(guó)家而不是聯(lián)邦制，對(duì)于欠債不還的地方政府，中央政府只能在轉(zhuǎn)移支付上做文章，最終受損的還是中央政府。所以中央政府在對(duì)地方政府缺乏相應(yīng)制裁措施的情況下，除了限制地方政府發(fā)債，沒有其他辦法。第二，地方債務(wù)規(guī)模難測(cè)。由于地方政府負(fù)債極不規(guī)范，種類繁多，而且大多是隱性的，到底負(fù)債規(guī)模有多大，無統(tǒng)一說法。例如，發(fā)行債券早些年，就有研究報(bào)告認(rèn)為中國(guó)僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)就高達(dá)億元，其中不少債務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為銀行的不良貸款。如果在這種情況下，中央政府允許地方政府發(fā)行市政債券，必然會(huì)進(jìn)一步增加金融風(fēng)險(xiǎn)，危及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。正是在此情況下，2010年年初，中華人民共和國(guó)財(cái)政部（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部”）向各省級(jí)地方政府負(fù)責(zé)人下發(fā)了一份特殊的調(diào)查問卷——政府負(fù)債調(diào)查表。但是目前發(fā)行債券還沒有公布一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)字。不少學(xué)者或機(jī)構(gòu)通過自己的方式估算了地方政府的負(fù)債規(guī)模。如財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康的估算是，目前中國(guó)地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總規(guī)模在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng)巴曙松亦認(rèn)為，2009年地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財(cái)政收入；[插圖]中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì)，2009年年底，地方政府融資平臺(tái)貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬億元，其中2009年新增約3萬億元；《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2010年3月3日援引未具名的政策機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)稱，中國(guó)地方政府負(fù)債余額超過8萬億元，其中包括7萬億銀行貸款；《中國(guó)證券報(bào)》報(bào)導(dǎo)稱，2009年有9.6萬億元新增貸款，其中發(fā)行債券約40%流向地方政府融資項(xiàng)目。第三，中央政府擔(dān)心難以協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)資金在國(guó)債、企業(yè)債、金融債乃至股票之間的分配比例。地方公債與國(guó)債應(yīng)該是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的，但有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)矛盾。因?yàn)橐欢〞r(shí)期內(nèi)社會(huì)閑置資金是有限的，如果不從制度上明確二者的協(xié)調(diào)關(guān)系，有可能在債券發(fā)行時(shí)出現(xiàn)搶時(shí)間、搶市場(chǎng)和相互攀比利率等矛盾。

在現(xiàn)有國(guó)債市場(chǎng)還不十分成熟的情況下，過早地開放地方債券市場(chǎng)，可能導(dǎo)致債券市場(chǎng)秩序的混亂，進(jìn)而威脅金融體系的安全。正是在這種條件下，地方政府紛紛進(jìn)行融資創(chuàng)新，尋求一種替代性的融資方式，從而能夠避開法律的限制而獲得必要資金。一些地方政府通過設(shè)立隸屬企業(yè)，以這些企業(yè)作為發(fā)行債券的主體，并對(duì)這些企業(yè)和債券予以擔(dān)保和優(yōu)惠政策，于是就產(chǎn)生了中國(guó)的城市建設(shè)投資債券，也就是所謂的“城投債”。