受《中華人民共和國預算法》（中華人民共和國主席令〔1994〕第21號）和《中華人民共和國擔保法》（中華人民共和國主席令〔1995〕第50號）等法律法規(guī)的約束，中國地方政府的融資活動長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，政府融資平臺處于自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的狀態(tài)，成為地方財政風險的主要來源。中央政府不允許地方政府發(fā)行債券，地方政府在缺少直接融資手段的情況下，政府融資平臺往往會過度依賴對外借款，或對外隱性擔保借款等間接融資方式。實際上，目前中國許多地方直接融資市場潛力很大，地方政府融資結構之所以失調是由于缺少直接融資手段，國家不允許地方政府發(fā)行債券。為滿足日益擴大的資金需求，部分地方政府不得不變相發(fā)債，打國家政策的“擦邊球”，加大了地方政府融資風險，同時也給地方經(jīng)濟的正常運行留下了隱患。

首先，中國地方政府“多頭舉債、多頭管理、條塊分割”的局面一直存在，不僅地方政府及其財政部門是債務主體，很多部門、事業(yè)單位以及一些具有政府背景的公司都可以借債。而且這些部門、事業(yè)單位和公司的負債通常自行管理，基本游離于財政和審計等部門管理之外。其次，舉債缺乏嚴格的審批程序，部門或單位舉債沒有由綜合性部門進行歸口管理，債務收支未納入預算，沒有經(jīng)過人大的審查批準。最后，舉債的“責、權、利”未結合，“借、用、還”不統(tǒng)一，有些部門或單位借債和用款很積極，但對負債成本和債務償還責任卻很少考慮。

我國絕大多數(shù)基礎設施項目主要由地方政府投資，投資負擔過重為地方政府帶來了空前的融資壓力，迫使地方融資平臺較少考慮成本與風險因素，而政府融資平臺以融資規(guī)模最大化來衡量龐大的基礎設施投資，使得地方政府融資模式缺乏自我約束，這主要體現(xiàn)在如下三個方面：一是融資平臺缺乏整體負債規(guī)模約束。地方政府成立地方融資平臺的最主要目的是為了最大限度的籌措資金，至于資本與負債之間的比例是否失調、負債風險是否超出了地方融資平臺的承受能力，往往不在考慮范圍之內。二是地方融資平臺缺乏投資方向約束。城市基礎設施建設有些領域需要政府投資，而有些領域可以由社會投資人投資建設。在當前情況下，地方融資平臺往往大包大攬，參與了原本可以由市場主體投資建設的領域，造成資金分流，該政府融資平臺投資的領域卻往往缺乏資金，或者造成負債規(guī)模過于龐大。三是地方融資平臺缺乏承擔風險的職責。由于地方政府與地方融資平臺實際上是一家，因而地方融資平臺無法獨立對融資風險負責。在具體的項目選擇和決策上，地方政府成為主要的決策者，項目經(jīng)濟合理性被較少考慮，這往往容易出現(xiàn)過于超前的基礎設施投資或者重復建設投資。地方融資平臺不僅缺乏內部約束，也缺乏外部約束。地方政府融資行為往往具有較大的外部性，涉及金融部門作為債權人與老百姓作為受益人的切身利益，需要全社會的監(jiān)督與約束。但在現(xiàn)階段，政府融資平臺來自外部的強力約束嚴重缺位。目前，政府投資項目尚未真正納入公共預算的人大監(jiān)管體系，在政府投資預算編制未細化的情況下，人大對政府公共投資項目決策是否科學、前期準備是否充分、預算安排是否合理、資金來源是否落實、能否取得預期效果和債務風險是否可控等重大問題，較難提出實質性意見，較難發(fā)揮其對政府投資預算的審批與監(jiān)管職能。